ТЕМЫ
МИГРАЦИЯ
Бороться надо не с миграцией, а с ее теневым характером
Известия, 15.06.2006
Текущий год - время кардинальных перемен в миграционной политике России. Хотя о демографическом кризисе было известно давно, до последнего времени это не отражалось видимым образом на целях и характере миграционной политики. В следующем году начнется падение численности трудоспособного населения (которое до сих пор не сильно, но росло). Сначала сокращение составит около 300 тысяч в год, в 2008 г. - уже 600 тысяч, а затем достигнет 1 миллиона человек в год и более. Это происходит в основном потому, что в трудоспособный возраст вступает малочисленная когорта населения, рожденного в годы шоковых реформ начала 1990-х, когда рождаемость резко упала. За ближайшие двадцать лет численность населения в трудоспособном возрасте сократится примерно на 18 миллионов, то есть более чем на четверть (!). Чтобы поддерживать экономический подъем в таких условиях, потребуется либо баснословный рост производительности труда, что в принципе не реально в современных условиях, либо восполнение трудовых ресурсов с помощью приема мигрантов. В прошлом году после ряда стратегических выступлений президента было официально признано, что жесткий ограничительный курс миграционной политики является тупиковым и нужны серьезные перемены в сторону либерализации миграционной политики и соответствующего законодательства. Это в первую очередь касается мигрантов, приезжающих в Россию на работу. Россия идет по стопам многих развитых стран мира - наша экономика будет все больше и больше зависеть от притока труда извне. Плохо то, что основной поток трудовых мигрантов сегодня идет по неофициальным каналам в обход установленной законом разрешительной процедуры и в конце концов образует массы "теневого" населения, живущего целиком или частично во внеправовом пространстве. Другими словами, бороться надо не с миграцией, а с ее теневым характером. Причем российская и мировая практика показала, что силовые меры (всевозможные ограничения и депортации) чаще всего оказываются неэффективными в этой борьбе. Тем более неэффективны они в сегодняшних российских условиях, когда страна заинтересована в увеличении как постоянного населения, так и временной рабочей силы. Амнистировать и легализовать... Развитие новой миграционной политики в части трудовой миграции идет сегодня по двум направлениям. Первое — либерализация регулярного законодательства, которая должна обеспечить "эволюционное" изменение миграционной политики в сторону снятия лишних административных барьеров, загоняющих миграцию в тень, упрощения процедур приема мигрантов и оформления необходимых документов. Второе — проведение разовой акции по легализации незаконно проживающих и работающих в России мигрантов (миграционной амнистии). И первое, и второе направления предлагают либерализацию миграционного режима пока только для одного, хотя и самого массового, контингента трудовых мигрантов — для тех, кто приезжает из стран СНГ в порядке, не требующем виз. Сюда относятся почти все страны СНГ, кроме Грузии и Туркменистана. Такие мигранты смогут рассчитывать на облегченный режим получения разрешений на работу и проживание в стране. Для других мигрантов режим пока останется прежним. В настоящее время в Государственной думе находится ряд законопроектов, включая поправки в закон о правовом положении иностранных граждан и закон о миграционном контроле, которые должны внести существенные изменения в стратегию управления миграцией. Отмена "крепостной" зависимости работника от работодателя Наиболее важные перемены коснутся режима занятости мигрантов из "безвизовых" стран. До настоящего времени инициатива в оформлении разрешения на работу для мигранта принадлежит исключительно работодателю, который должен подавать документы одновременно на получение разрешения на привлечение иностранного работника для себя и разрешения на работу для работника. Разрешение действительно только для данного работодателя и данного работника. Между работником и работодателем, таким образом, существует практически "крепостная" зависимость: мигрант не может легально перейти к другому работодателю, поскольку в этом случае он теряет разрешение на работу. Работодатель, в свою очередь, не может уволить работника, поскольку в этом случае, чтобы нанять нового мигранта, ему придется пройти всю процедуру сначала. Новый режим предусматривает отмену разрешительного порядка для работодателей; разрешение на работу должен будет получать только работник-мигрант, и с этим разрешением он сможет работать у любого российского работодателя. Работодатель будет обязан только проверить наличие разрешения на работу у мигранта и уведомить местный орган Федеральной миграционной службы (ФМС) РФ о привлечении иностранного работника. Существенно сокращается также срок выдачи разрешения, который будет составлять 10 дней. Это очень важно, если учесть, что одной из основных причин нелегальной занятости была сложность и долгосрочность процедуры получения разрешения. Общее количество разрешений на работу, выданных иностранным гражданам (как стран СНГ, так и дальнего зарубежья), будет регулироваться специальными квотами, устанавливаемыми на основании ежегодно определяемой правительством потребности в иностранных работниках. Помимо либерализации действующего миграционного законодательства обсуждается также проведение разовой акции по легализации мигрантов (миграционной амнистии). Такие программы проводят многие страны; некоторые, например Италия и Испания, делают это регулярно. В некотором роде такие миграционные амнистии являются квазимерой, признанием невозможности эффективно управлять миграцией в условиях либерально-демократического пути развития. Проводятся они с целью "узаконить" статус людей, которые уже давно находятся в стране, работают, но в силу тех или иных причин не смогли легализоваться. Поскольку в России такая "накопленная" за прошлые годы масса нелегальных мигрантов достаточно велика, то основания для проведения "амнистии" имеются. В 2004 г. при Уполномоченном по правам человека РФ была создана рабочая группа по разработке концепции легализации трудовых мигрантов. Такая концепция была разработана, и в конце 2005 г. в 10 регионах России прошел эксперимент по проведению миграционной амнистии. В экспериментальном порядке легализовано более 7 тысяч мигрантов. Эксперимент показал неоднозначное отношение к данной акции, наличие большого количества трудных вопросов и неясностей. В первую очередь необходимо было понять, как мигранты и работодатели отнесутся к проводимым мероприятиям; откликнутся ли они на призыв к легализации; согласятся ли выйти из тени. Для ответа на эти и многие другие вопросы Исследовательская программа Международной организации по миграции (МОМ, Москва) при поддержке Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (Варшава) провела специальное исследование в нескольких регионах России. Кому выгодны "нелегалы"? Распространено мнение, что нелегальное положение всем выгодно и ни мигранты, ни работодатели ни за что не согласятся добровольно выйти из тени. Это заблуждение. Нелегальное положение устраивает только тех мигрантов, которые ждут от своего пребывания в России сиюминутной выгоды и не связывают с ней долгосрочных и серьезных жизненных планов, и только тех работодателей, которые строят свой бизнес не на стабильности и деловой репутации, а на получении сиюминутной прибыли любыми, хотя бы даже теневыми и криминальными, способами. Все остальные предпочтут законный путь, если он окажется доступным и приемлемым. Находясь вне правового поля, и работники, и работодатели равно не защищены от нарушений своих прав. Это порождает различные криминальные формы контроля над работником (изъятие паспорта "до окончания работы", долговая зависимость, постоянные недоплаты и отсрочки оплаты также "до окончания работы"), к которым прибегают работодатели как в целях эксплуатации, так и чтобы обезопасить себя от возможного обмана со стороны работника. Результатом подобных практик часто является рабское состояние, в котором оказываются мигранты. Это также порождает массовую коррупцию; причем поборам подвергаются не только сами мигранты, но и работодатели. Поэтому неудивительно, что, как показал опрос, большинство мигрантов лояльны к закону и настроены на выход из тени — 75% готовы участвовать в "амнистии", собрать все документы и пройти необходимые бюрократические процедуры для легализации своего статуса. 22% российского ВВП производится в теневой экономике Более 70% работодателей также согласны легализовать своих работников и заключить с ними письменные трудовые договоры. Последнее очень важно, учитывая то, насколько глубоко встроена трудовая миграция в российскую теневую экономику, которая в основном и предъявляет спрос на дешевый рабский труд мигрантов. По самым скромным оценкам, 22% российского ВВП производится в теневой экономике (в то время как в развитых странах "опасной" границей считается 5—10%). В некоторых отраслях, где в основном и работают мигранты (строительство, торговля, услуги, в том числе частные, сфера развлечений и досуга и пр.), этот показатель доходит до 40—60% и выше. В абсолютном большинстве случаев весь миграционный цикл, начиная от получения информации, организации переезда и заканчивая трудоустройством и выплатой заработанных денег, проходит в теневом пространстве. По данным выборочных исследований Международной организации труда (МОТ), 80% мигрантов работают, не имея письменного контракта с работодателем. Бороться с теневой экономической машиной, так же как и с нелегальной миграцией, только силовыми методами невозможно, особенно если разветвленная теневая инфраструктура, обеспечивающая разнообразные потребности мигрантов и работодателей, зачастую работает эффективнее, чем официальные структуры и сервисы. Как сегодня находят работу, скажем, строители из Таджикистана? В 65% случаев — с помощью друзей-соотечественников, 12% — с помощью теневых частных посредников, 10% — по объявлениям и менее 5% обращаются в официальные структуры — частные или государственные агентства по трудоустройству. Огромная теневая машина, обеспечивающая трудовые миграции, возникла на месте вакуума или слабости официальных структур. Поэтому крайне важно, чтобы такие акции, как миграционная амнистия, сопровождались заполнением этого вакуума, то есть выстраиванием "нормальной" (как государственной, так и частной) сервисной инфраструктуры, обеспечивающей различные социальные "транзакции" самих мигрантов и других участников миграционных процессов, начиная от потребности в получении справочной информации и заканчивая поиском работы, жилья и организацией медицинских услуг. Сколько свободы не жалко? Меры по проведению миграционной амнистии, конечно, потребуют некоторых бюджетных расходов, однако специалисты подсчитали, что в конечном итоге эта акция окупит себя, причем чистый доход бюджета составит как минимум 30 млрд рублей. Проведение такой всероссийской акции по легализации нелегальных мигрантов заложено в программу социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу 2005—2008 гг. Однако относительно степени либерализации споры ведутся жестокие: позиции варьируются от требования полной свободы найма иностранных работников до некоторого незначительного облегчения административных процедур. Если легализация как таковая большинством голосов признана необходимой, то только немногим больше половины опрошенных специалистов на местах являются сторонниками проведения миграционной амнистии как разовой акции, направленной на легализацию незаконных трудовых мигрантов; очень велико количество сомневающихся (38%), и только 5% лиц, принимающих решения в области миграционной политики, открыто высказали отрицательное отношение к этой акции. То, что среди специалистов нет единства в том, сколько свободы Россия может предоставить мигрантам, неудивительно, если учесть, что каких-либо достоверных экономических расчетов потребности страны в иностранной рабочей силе пока в России нет и вообще не ясно, возможны ли сегодня обоснованные расчеты подобного плана. Более того, Россия здесь не исключение; миграционная политика многих принимающих стран — это система компромиссов, которая выверяется методом "проб и ошибок". Настораживает то, что 84% специалистов, работающих в миграционных структурах и службах занятости на местах, "винят" в нелегальной миграции в первую очередь работодателей, поскольку сегодня легализация занятости мигранта зависит в первую очередь от работодателя. В то же время анализ состояния российского бизнеса, в особенности мелкого и среднего, который в основном и предъявляет спрос на иностранную рабочую силу (ИРС), говорит о том, что предприниматель часто поставлен государством в такие условия, что он вынужден экономить на рабочей силе. Относительно дешевая рабочая сила мигрантов дает возможность выжить некоторой части российского мелкого и среднего бизнеса, компенсируя тем самым ошибочную экономическую политику государства, не сумевшего до настоящего момента создать благоприятную среду для эффективного развития бизнеса. Серьезные вызовы связаны не только с нелегальным положением мигрантов, но и с вопросами интеграции и негативного отношения значительной части населения к мигрантам. Если не принимать меры по информированию общества о роли миграции и мигрантов, то ситуация будет только ухудшаться, поскольку так называемая элитная иммиграция, которую Россия имела в 1990-х годах, закончилась: образовательный уровень мигрантов снижается, растет миграция из малых городов и сел, снижается доля русских мигрантов и знающих русский язык. Культурная дистанция между мигрантами и местным населением увеличивается. Опросы населения, проведенные МОМ в нескольких регионах России, показали, что около половины опрошенных обеспокоены присутствием мигрантов и не видят ничего положительного в миграции. Соответственно менее одной трети участвующих в исследовании видят необходимость в мигрантах, признают их вклад в российскую экономику и другие позитивные стороны миграции При этом не более 20% опрошенных отметили, что лично испытывают неудобства из-за присутствия мигрантов. Значительная часть местного населения пользуется услугами мигрантов, например, при покупке товаров, строительстве или ремонте квартир и домов. Около половины жителей российских городов (таких, как Челябинск, Саратов, Ростов-на-Дону) уверены, что мигранты занимаются различной противоправной деятельностью — от производства контрафактной продукции до наркотрафика. А 61% (!) населения считает, что мигранты повышают опасность терроризма. Почти все они отметили, что стали хуже относиться к мигрантам после терактов последних лет. Большинство жителей (около 60%) считают, что надо ужесточить политику по отношению к мигрантам, в том числе и из стран СНГ, а 40% являются сторонниками самых жестких мер (депортации и запретов на въезд). Их миллионы и миллионы Международная организация по труду оценивает численность трудовых мигрантов в мире в 86 миллионов человек. В США доля иностранных работников в общей численности занятых в экономике составляет около 15%, в Австрии - 10%, в Германии - 9%, в Швейцарии - 22%, в Бахрейне и Люксембурге - 62%, в Кувейте и ОАЭ - более 80%. Если руководствоваться данными официальной статистики, в 2005 г. в РФ легально работали 650 тысяч иностранных работников, что составляет менее 1% занятого населения. Однако официальная статистика не отражает реальной картины, поскольку охватывает не более 10-15% всего объема трудовой миграции. Оценки реальной численности трудовых мигрантов в России составляют около 5-6 миллионов, то есть примерно 7—8% занятого в экономике страны населения, что выше соответствующего показателя в Швеции или Дании и сравнимо с уровнем Ирландии, Франции или Бельгии. Елена Тюрюканова, ведущий научный сотрудник Института социально-экономических проблем народонаселения РАН
      Rambler's Top100   Яндекс цитирования    mpress Яндекс.Метрика